„Uchwała krajobrazowa – zagadnienia konstytucyjne” – podsumowanie konferencji

W dniach 3-5 kwietnia w Gdańsku odbyła się konferencja naukowa pod tytułem „Uchwała krajobrazowa – zagadnienia konstytucyjne” organizowana przez Instytut De Republica. W jej trakcie poruszane były zagadnienia z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Było to pierwsze z trzech zaplanowanych na 2022 rok spotkań.

Kanwę spotkania stanowiły trzy wątki, do których odnosili się zaproszeni do wygłoszenia wykładów prelegenci. Po pierwsze, czy ustawa z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 741) w zakresie regulacji na temat uchwał krajobrazowych jest zgodna z konstytucją, w tym jej art. 37a ust 9. Po drugie, czy konkretne uchwały krajobrazowe gmin nie naruszają oznaczonych zasad konstytucyjnych, w tym zasady konkurencyjności. Trzecim aspektem był problem wywłaszczeń planistycznych.

Do zagadnień konstytucyjnych uchwał krajobrazowych w aspekcie wywłaszczeń planistycznych nawiązał dr hab. Jerzy Korczak, prof. ucz. reprezentujący Uniwersytet Wrocławski. Przedstawiona w jego wystąpieniu wyjściowa tematyka samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie władztwa planistycznego, została odniesiona do ustalania (w drodze tak zwanych uchwał krajobrazowych) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w tym gabarytów oraz rodzaju materiałów budowlanych, z których mają być one wykonane.  Wykładnię do przedstawionych w wystąpieniu zagadnień stanowiła Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 37a ust. 1 u.p.z.p., łącznie z ustanowieniem obowiązku dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów objętych dyspozycjami uchwały do jej wymogów (tak zwanym wywłaszczeniem) zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. – Do tak ukształtowanej konstrukcji krajobrazowego władztwa planistycznego wprowadzona została jego modulacja przez możliwość zdywersyfikowania obszaru objętego uchwałą krajobrazową zgodnie z dyspozycją z art. 37a ust. 6 u.p.z.p., która wpływa nie tylko na zróżnicowanie reżimów prawnych zasad i warunków sytuowania i wykonania tych elementów krajobrazu, ale też na zróżnicowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których zostały one wzniesione i zamontowane przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, w aspekcie obowiązku dostosowania ich do nowych zasad i warunków. Wywłaszczenie bowiem może dotyczyć tylko wybranych jednostek wewnętrznego podziału obszaru gminy, jak również wybranych rodzajów tych elementów – wskazał profesor Korczak.

O konstytucyjności wprowadzonych tak zwaną ustawą krajobrazową ograniczeń praw nabytych  właścicieli tablic i urządzeń reklamowych, zrealizowanych zgodnie z prawem budowlanym, mówili reprezentanci Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu – dr hab. Krystian Ziemski, prof. ucz. oraz dr Anna Kudra-Ostrowska. Wskazali, iż wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP wprowadzonych ustawą krajobrazową ograniczeń praw nabytych właścicieli tablic i urządzeń reklamowych zrealizowanych zgodnie z prawem budowlanym, są uzasadnione. Według prelegentów,  ochrona praw nabytych ma szczególną rangę w polskim porządku prawnym. Ochrona krajobrazu może uzasadniać odebranie właścicielom ich praw nabytych, ale nie w każdym przypadku i bezwarunkowo. Duży zakres swobody pozostawiony gminom przy podejmowaniu uchwał krajobrazowych, brak możliwości wyważenia interesu prywatnego z publicznym w indywidualnym przypadku, jak również ryzyko dokonywania zmian uchwały w dowolnym czasie i brak możliwości dochodzenia odszkodowania za utracone prawa, uzasadniają zarzut niezgodności wprowadzonych przepisów z wartościami, na których opiera się państwo prawa.

Ochrona krajobrazu w działalności jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem wystąpienia dra hab. Jana Izdebskiego, prof. ucz. z Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. W przygotowanym referacie wskazał na kilka podstawowych zadań samorządu terytorialnego związanych z ochroną krajobrazu. Według profesora, krajobraz jest szczególnym rodzajem dobra publicznego a jego kształtowanie i ochrona stanowi ważny aspekt dążenia do osiągania podstawowych wartości poprzez podmioty administrujące – realizację dobra wspólnego dla jednostek i społeczności. – Istotne zadania w tym zakresie realizują organy jednostek samorządu terytorialnego, którym powierzono kompetencje wpływające na zarządzanie i ochronę krajobrazu. Rolą ustawodawcy jest wyposażenie samorządu terytorialnego w odpowiednie instrumenty prawne zgodne z ideą samorządności, zasadą pomocniczości oraz proporcjonalne w stosunku do chronionych wartości. Przykładem prawidłowo działających regulacji w tej dziedzinie są rozwiązania przyjęte w Estonii – zauważył.

Tematem wystąpienia dra Krzysztofa Kucharskiego z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu „Uchwała krajobrazowa – zagadnienia proceduralne w świetle standardów konstytucyjnych (wybrane zagadnienia)”. Dr Kucharski zauważył, że procedura sporządzenia projektu i przyjęcia tak zwanej uchwały reklamowej stanowi w systemie planowania przestrzennego na tyle wyodrębnioną część, iż może stanowić przedmiot samodzielnych badań. Prócz tego zauważył, że – Nadrzędnym celem przeprowadzenia procedury jest realizacja celu materialnoprawnego w postaci kształtowania i ochrony krajobrazu w sferze ekspozycji reklamy zewnętrznej, obiektów małej architektury i ogrodzeń. Realizacja przedmiotowego celu mieści się w granicach interesu publicznego. Realizacja celu nadrzędnego wymaga aktywności proceduralnej ze strony organów gminy. Ustawodawca przewidział również partycypację społeczną, która stanowi o konsultacyjno-negocjacyjnym sposobie prowadzenia procedury.  Zakres i poprawność przeprowadzanych w procedurze czynności decyduje o jej ocenie z punktu widzenia legalności. Układ stosunków proceduralnych w sferze przygotowania projektu i przyjęcia tak zwanej uchwały krajobrazowej, odpowiada także standardom konstytucyjnym.    

Instytut De Republica planuje wydać w na najbliższym czasie publikację pokonferencyjną, która zawierać będzie najistotniejsze referaty z całego cyklu spotkań poświęconych uchwale krajobrazowej.